论法律援助标准的规范化建设

时间:2014-08-30

 

内容摘要:本文主要论述新形势下为了更好地保障特殊困难群众的合法权益,妥善调处各类社会矛盾纠纷,法律援助机构应正视目前法律援助准入存在标准不一致、操作不规范、申请事项过窄等问题,从理论和实践两方面逐步推进经济困难标准、案件受理、指派标准和案件质量标准等各项标准的规范化建设,并争取获得立法层面的支撑,真正做到“应援尽援”。

    关键词:法律援助 标准 规范化

 

                            

法律援助发展至今已经初具规模,特别是上海市结合本地特色出台了《上海市法律援助若干规定》并经过多年的探索与完善,在全国范围内已卓有成效,维护了不少弱势群体的合法权益,但我们还应当看到,法律援助制度尚存在各项标准不统一、操作不规范、申请事项过窄、立法层级不高等不足之处,甚至各区县对于案件受理审批的标准也不一致或者操作性不强,亟需形成规范的法律援助体制机制,应当加强这一行政执法的规范化建设力度。

    一、法律援助标准概况

   (一)法律援助与法律援助标准

法律援助制度是指由国家设立专门机构,为经济困难、符合法律援助受理范围的当事人免费提供案件诉讼等各项法律服务的重要制度,可以说法律援助发展的现状可以体现一个国家的民主化、法制化程度。一般当事人申请法律援助服务需要同时满足三大基本要求:经济困难、案由范围和案件所属地区与级别管辖,缺一不可。

标准是科学、技术和实践经验的总结,而为在一定的范围内获得最佳秩序或者行为规则的活动,即制定、实施标准的过程,称为标准化。法律援助的标准从广义上来讲,除了指申请法律援助的准入条件,还包括行政执法各流程如受理、审批、指派、信息化录入、归档、质量评估以及法律援助工作人员行政行为等的相关准则和要求。上海市在2012年司法部部务会议审议通过,并于201271日起施行了《办理法律援助案件程序规定》,该《程序规定》进一步规范了法律援助标准和法律援助人员的行为,例如“法律援助人员应当依照法律、法规及本规定,遵守有关法律服务业务规程,为受援人提供优质高效的法律服务”,又如“法律援助人员办理法律援助案件,应当遵守职业道德和执业纪律,自觉接受监督”等,在一定程度上推进了法律援助的规范化建设。

(二)法律援助准入的现状

1、经济困难准入标准

法律援助的准入条件之一即经济困难证明是一项重要审查标准,经济困难,主要是由申请法律援助的当事人提供证明自身经济条件困难的证明,即指本市城乡低收入家庭人均可支配收入标准(具体按照市统计局最新公布的本市低收入家庭人均可支配收入标准执行),目前本市法律援助经济困难的具体标准是家庭人均收入不能超过1588元人民币,这是获得法律援助免费律师服务的准入条件之一。实践中,经济困难条件审查一直是法律援助机构工作的难点。经济困难条件审查的一般程序为:申请人进行经济状况申报、有关单位(主要指县级以上人民政府部门或者乡镇人民政府、街道办事处)出具申请人及其家庭成员的经济状况证明、最后由法律援助机构审查决定。虽然随着物价飞涨和生活水平的提高,这一困难标准可能还会调整,但目前来看,这一规定还是显得过于死板和严苛,把很多实际困难的群众拦在了法律援助的门槛之外。

法律援助的规范化建设需要格式文书的制定和统一,但目前经济困难标准的文书尚存在不完善之处,如申请人或者家庭成员名下房产达到多少面积以下才符合经济困难的条件、家庭人均收入具体是指包括哪些家人的收入总和、如果收入水平超出经济困难标准但同时有重大支出或者家庭重大支出达到何种程度可以申请法律援助,这些问题都需要一一细化,方便具体法律援助工作人员操作,并且这些审核标准也应当在网上公示以达到公平和公正的社会效果。

2、案件受理审查标准

除了当事人须符合经济困难标准之外,还需要同时满足案由和管辖的要求才可以申请法律援助。法律援助的案件受理范围主要是由《法律援助条例》、《上海市法律援助若干规定》和《上海市人民政府关于调整法律援助对象经济困难标准和扩大法律援助事项范围的通知》这三部法规或文件规定的事项,但是目前看来,一方面案由范围过窄,例如离婚案件要遭遇到家庭暴力才给与援助,部分特殊人群如残疾人、未成年人、老年人、家庭中有成员生重大病等重大支出的情形等人申请法律援助,案由尚未完全放宽或者没有对应的法律法规规章予以立法上的确认,不利于这些有实际困难的人群获得免费的法律服务,对于这种情形,法律援助机构出于同情,往往只能采取代写法律诉状的非诉法律方式给予他们适当的法律帮助。

另一方面,各区县法律援助机构对于受理范围的理解不完全一致,如交通事故的被告一方或者负有事故责任的一方经济困难,是否可以申请法律援助;又如医患纠纷中是否一定要经过鉴定构成事故才可以获得免费的律师代理诉讼;劳动仲裁部门可能不受理而要直接要去法院起诉的劳务纠纷能否给予援助,是否区分农民工与非农经济困难人群等,案由标准的不统一就容易导致实践中法律援助工作的不规范,也容易让求助无门的当事人产生各区县法律援助机构推诿受理的错误认识。

法律援助的管辖,指案件属于法律援助机构所在地的劳动(人事)仲裁机构、人民法院或者人民检察院立案管辖,理论上而言,法律援助的管辖是与之相一致的,但是在实践中,常会遇到无法确定管辖或者劳动仲裁部门受理、裁决后法院却不予以立案的情况;还有部分二审案件,为了方便操作经常由区县法律援助机构而非市法律援助中心受理,从行政执法的定性而言并不规范,应当逐一整改,明确统一的管辖标准。

3、案件质量评估标准

法律援助案件质量标准化是指根据法律援助工作流程,法律援助的案件办理和案件卷宗等各项标准的统一,具体包括法律援助机构和法律援助案件承办律师两方面按照标准的要求,进行法律援助案件流程操作、材料收集和归档,并按照信息化管理要求做好相关材料和数据录入工作。对于法律援助工作人员而言,是要把好受理关口;对于承办律师而言,是要根据不同性质或类型的法律援助案件在承办中的不同特性,自接案至结案的整个过程中规范办案,并通过信息化系统把案件办理情况及时向法律援助机构反馈、沟通。

目前本市法律援助机构已经通过电子政务平台,建立了便捷、透明的信息化审批系统,并推出了案件标准的三项机制,但仍然存在风险评估标准过于主观、律师主动回复办案情况的配合度不高、评估标准和抽样存在局限性等现象,而且各区县对于案件评估的标准创新性有余而规范性不足,在全市范围内尚未形成一套行之有效并且公平公正的质量评估标准,一旦遇到受援人反馈案件办理有质量问题,大多是事后了解和弥补,而事先预警机制不够完善。

二、规范性建设中存在的问题

1、经济困难标准门槛高,硬性操作存质疑

对于本市经济困难标准衡量的现状而言,操作上要求法律援助机构在审查经济困难标准时,按照申请人申报的经济状况,综合考虑申请人家庭的收入、支出、财产、债务等因素, 但其计算方法尚无法律法规文件的具体规定,在现行立法过于原则的情况下,不同法律援助机构因对经济困难标准理解不同,审查的结果相差甚远,无法保证法律援助审查的统一性和公平性。具体地讲,对于是按照公民的收入还是按收入减去支出符合规定的标准进行审查、只审查申请人的个人经济状况还是综合考虑申请人家庭的经济状况等都没有明确规定。

对于经济困难的硬性规定,在实际操作中,尤其是民事法律援助案件申请过程中,常会遇到家庭有实际困难的却因种种原因拿不出街道办事处或者乡镇人民证明开具的经济困难证明而无奈离开的。最低生活保障或最低工资收入其实满足的是人民群众最基本的生存要求,而对于法律服务这种更高层次的需求,中、低收入人群可能可以维持自身的生存水平但却无力支付高昂的律师费用。法律援助的本质是保障无力购买法律服务的困难群众的合法权益,但由于现行经济困难标准设置的不合理、标准的不完善,使其违背了法律援助的精神。

2、案件受理评估主观性强,审查标准不规范

案件受理审批过程中,按照目前法律规定,法律援助机构应当对申请的事项是否符合法律援助三大准入标准进行审查,但在实践中,不少法律援助机构的工作人员在审查中大量运用案情审查来决定是否提供法律援助,即对法律援助申请进行合法性审查,这种审查往往没有具体可依照的标准。合法性审查实际上就是法律援助受案人员通过对已掌握的案情材料和申请人情况进行初步分析,对申请人的诉求是否合理合法进行判断,进而综合考虑是否给予法律援助——合法性审查多数时候体现为胜诉可能性的审查。

为了有效防止一些申请人利用法律援助无成本而无理缠讼,浪费有限的法律援助资源和司法资源等,进行合法性审查体现了一定的合理性。但是,合法性审查的标准不容易把握。比如有的法律援助机构或者受案人员要求申请人要证据证明自己的合法权益受到侵害,把合法性审查推向了极端。如果以没有胜诉可能为由拒绝提供法律援助,可能会造成对申请人法律援助获取权的侵害。[1]建议在具体案件受理过程中,只要申请人主张的权利有合法性作支撑,不是主观臆断或故意无理缠讼就存在胜诉的可能。还有一些工作人员虽然受理了当事人法律援助申请,但是过度强调案件的诉讼风险,比如一口咬定案件会败诉,希望当事人自行放弃申请法律援助,这往往容易让当事人产生对立情绪,甚至认为免费服务的法律援助律师无法尽心为其代理诉讼,一旦真的败诉,会产生对法律援助机构和承办的律师不满。

三、规范法律援助标准的建议

1、完善法律援助准入标准

最低生活保障标准与法律援助经济困难标准虽然具有一定的关联性,但它们是完全不同的两个概念,前者是根据地方经济发展水平来看一般人是否能维持基本生存需要的经济标准,而后者则是群众是否达到无力支付法律服务费用的困难标准,后者要显著高于前者。建议制定专门的法律援助标准以适应社会的需要,同时制定新的经济困难标准文书,建立相对合理的多层次的法律援助经济困难指标体系和审查方法,从而促使法律援助机构对申请人经济状况及时开展多渠道审查,最大限度地还原其实践困难情况,为“应援尽援”提供了可能

从一些国家和我国香港地区的规定看,对法律援助经济困难标准的界定基本上可分为两种情况。一种是规定申请人及其家庭成员收入符合规定的标准即为符合经济困难条件;另一种是规定申请人及家庭成员收入减去必要生活支出之后的可动用资产符合规定的标准即为符合经济困难条件。值得一提的是,发达国家和地区往往在经济困难标准和指标体系的确定及动态调整计算方法实质调查等方面[2]建立了更为科学的经济困难标准体系,使更多的人能够享受法律援助权利。

2、加强队伍规范建设

法律援助机构在建立首问负责制、岗位目标责任制的基础上,法律援助中心专职人员除办理法律援助案件外,每个人都应当增强“主人翁”意识,自觉履行管理职责,提高法律援助工作人员的规范化水平。要加强基层培训,加强对法律援助工作人员特别是街镇工作站人员信息化应用指导,提升信息化应用水平。从便民利民的角度出发,切实加强对法律援助联系点以及对口服务的养老机构建设,真正形成覆盖全县的工作网络,方便基层群众就近申请;加强对承办法律援助案件较多的律师事务所、公检法、看守所等工作站的业务指导,工作站法律咨询和法律援助律师代理申请、街道报送案件也应当建立一套服务标准,可以不定时的进行抽查,对于特殊案件要严格审查,工作站要有场所办公、有专人接待、有经费办事、有规范名称、有工作台帐和数据统计,还要有专门的联络员定时跟踪与反馈信息,通过规范化建设,把这些外设的法律援助点的作用发挥到最大化。

3、加强案件质量建设

要对法律援助办案标准进行监督,就要建立起一整套作为监督依据的法律援助案件质量评估标准,从而能开展质量检查和评估。[3]一是建议提高法律援助立法层级,进一步健全《法律援助条例》的配套制度规章规定,健全法律援助机构和人员管理、业务运行和质量控制等方面的规章制度,完善与公检法等部门往来的《法律援助告知书》、《法律援助联系函》等专用格式文书,方便人民群众申请法律援助,加快案件在各阶段的流转。加强可操作性,切实融入到日常工作来,形成规范、科学、长效的案件受理审批机制,法律援助各流程和时间节点更加公开、透明,逐渐实现工作流程的标准化、规范化。

二是在受理审查过程中,在坚持依法审批法律援助申请的同时,对法律援助办理中可能出现的影响案件效果和社会稳定的潜在风险进行评级分类,做到先期预测、先期评估、先期化解,努力把不稳定因素化解在初始状态,减少受援人与法律援助机构之间的投诉争议

三是针对历年对案件质量检查时发现的程序不合法、手续不完备、案卷不规范等问题,建议制定具体的质量评估标准,并上升到规范性文件及以上的立法高度,如同工厂检验产品的标尺,对于符合标准、材料齐全、内容完善的就可以初步鉴定为优质成品,材料不全、内容欠缺的卷宗评估为“次品”或者“半成品”,对于质量评估检查中发现的“不合格产品”,可以让其对照规范性标准自行整改、完善,对于多次出现不合格案件或者再次整改仍然不符合要求的,经过集体讨论,可以考虑让其退出法律援助骨干律师队伍,最终的目标是让当事人满意。

四、结束语

法律援助机构应与时俱进,健全内外体制机制,不断完善法律服务,加强队伍建设,开展便民利民活动,完善法律援助组织实施各环节的工作制度工作程序和服务标准,[4]建立科学的经济困难标准、案件审查标准、质量评估标准等,运用“法律援助网上审批系统”提升为民服务水平,促使法律援助各项工作逐步制度化、科学化和规范化,最终提高法律援助标准化水平


[1] 法律援助审查中存在的问题及探讨》,载自http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-10/26/content_2328429.htm?node=24957,浏览日期为2014613

[2] 郭婕:《论法律援助标准的建立与完善》,载自《法治研究》2013年第4期。

[3] 盛洪斌:《法律援助质量管理战略与实现“应援优援”》,载自《中国司法》2013年第4期。

[4] 孙剑英:《全面推进法律援助事业新发展》,载自“深入学习宣传贯彻党的十八大精神”专栏。