社会力量参与司法行政工作的障碍及对策研究

时间:2014-10-25

 

徐汇区司法局党委中心组

 

近年来,随着各类社会组织的层出不穷,参与其中的人员日益增多,产生的社会影响不断增大,社会组织已经成为参与社区管理、服务群众需求、化解社会矛盾的不容忽视的力量。社会参与性是司法行政工作的重要特性。司法行政实质上是一项需要社会力量共同参与的社会事业。甚至可以说,离开社会力量的支持和参与,司法行政工作将寸步难行。法制宣传、人民调解、社区矫正、安置帮教等很多工作都不是司法行政机关唱独角戏可以做好的,都需要社会力量的通力合作和共同参与,司法行政机关只是起组织、协调、指导的作用。近年来,徐汇区司法局遵循政府主导、社会广泛参与的思路,积极探索引导社会力量广泛参与司法行政工作并取得较好效果。本文试图分析目前社会力量参与司法行政工作的现状,还存在哪些障碍以及提出相应的对策。

一、参与徐汇司法行政工作社会力量的分类

目前,参与司法行政社会力量主要包括协会等社会组织、律师事务所、律师等。社会组织,从广义上讲是指人们为实现共同目标而建立的具有特定功能的社会群体。狭义的社会组织是指政府行政机关以外的由民间设立的从事社会公益和互益活动的非营利组织。主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会等以非营利性为特征,以公益性或互益性为活动方式,独立于党政体系、企事业之外的正式组织。目前主要有安置帮教协会、人民调解协会、律师工作委员会以及一些民办非企业社会组织等。

(一)安置帮教协会、人民调解协会等“准政府”性质的社会组织

安置帮教协会、人民调解协会等“准政府”性质的社会组织类通常是通过获取行政性资源而建立和发展起来,或者由党政机关直接创办,不仅主要的资源来源来自政府,而且在观念上、组织上、活动方式上、管理体制上等都严重依赖政府。

1.安置帮教协会

徐汇区社会帮教志愿者协会贯彻“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的方针,发动全区社会帮教志愿者开展对监狱服刑人员、社区矫正人员和安置帮教对象的帮教工作,安帮协会现有社会帮教志愿者919名,四年内发展志愿者374名。志愿者中中共党员436名、民主党派15名、政协委员2名、劳动模范18名,具有律师、心理咨询师、社会工作师、教师等专业资质的志愿者69名;大专以上学历449名,整个志愿者队伍结构趋于专业化、年轻化。目前,区内社会帮教志愿者小组共有21个,包括各街镇帮教小组、铭言公司帮教小组、区属志愿者帮教小组及法律服务、就业推荐、劳模帮教、心理咨询等6个特色志愿服务小组。区协会现有单位会员66家,其中上海市过渡性安置就业示范基地2家,区级过渡性安置就业基地7家。

2.人民调解协会

徐汇区人民调解协会自19957月成立以来,积极探索引导社会力量参与人民调解工作,创新社会矛盾化解管理机制,完善大调解工作格局建设。一方面,建立完善了纵向到底、横向到边的人民调解组织,即以街镇人民调解工作室、居村委人民调解工作站的形式实现了人民调解组织在社区的全覆盖,同时积极向医患纠纷、劳动争议、物业管理、动拆迁纠纷等矛盾多发领域发展行业性、专业性人民调解组织。另一方面,形成了梯度化解、警民联调、专业力量参与、委托调解、诉调对接、司法确认等多项行之有效的工作机制。

3.律师工作委员会

近年来,徐汇区律师工作委员会本着凝聚律师、服务律师、宣传律师、培训律师、发展律师的宗旨和目标,认真履责,运作日益规范,活动日趋活跃,开展大量有特色、有意义、有成效的工作,为广大律师提供更近、更多、更好的行业自律服务,较好地发挥了贴近律师服务、深化行业管理的重要作用。创新和深化“徐汇律师之家”活动,活动内容丰富多彩,活动方式灵活多样,为律师搭建沟通交流桥梁,打造良性发展平台,取得了良好效果。自20115月以来,坚持每周四组织一次律师沙龙活动,目前已经举办了151次,参加活动的律师达4637人次。律师之家不仅为律师提供了一个经验交流、业务研讨、增进感情、愉悦身心的好平台,而且提高了广大律师对司法行政机关的认可度,拉近了行政管理部门与律师的距离,受到区政府领导以及慕名参观的新疆、南京秦淮区、大连等地同行的高度赞赏。以“律师人才培训基地”为平台,开展专业研讨、经验交流、疑难案件解答等活动64次,参加律师达1800余人次。徐汇区律工委还组织律师顾问团参加区领导周四信访接待工作,包括群体性上访在内的上访群众468批次,人数达2655人次。

(二)各级调委会等群众自治组织

中国特色的人民调解制度已经存在了半个多世纪,成为调解社会矛盾的缓冲性力量。在新的时代、新的社会架构之下,人民调解制度也在不断创新、发展。特别是《人民调解法》的颁布,为各类调解组织规范化发展提供了法律依据。但由于传统意义上的人民调解组织依地区设立和以基层自治组织成员为主体,导致其在处理各类新型矛盾纠纷中的专业性、确定性和强制性明显不足。而且,人民调解组织名义上是群众自治组织,但大多数的调解组织实际上具有浓厚的行政色彩,面临着自身“去行政化”、专业化的改革压力,以及自身发展、外界支持等持续发展的动力问题。当前我国调解组织仍然以人民调解组织为主体,社会调解组织发育不足。

徐汇区司法局依托区人民调解协会,加大与相关职能部门的联系,大力发展壮大行业性、区域性的人民调解组织,推进建立了市区消费者权益保护委员会调委会、市区妇联调委会、老龄委调委会、残联调委会等行业性、区域性调委会。针对劳动争议、物业管理、交通事故矛盾纠纷数量剧增、极易激化的新情况,又先后建立了交通事故争议、房地物业纠纷、劳动争议等3个行业性人民调解委员会。目前我区行业性、区域性人民调解委员会已发展到31个。特别是针对当前医患纠纷矛盾突出的状况,20116月,徐汇区在全市率先成立区医患纠纷人民调解工作办公室及委员会,以政府购买服务方式,全面启动医患纠纷人民调解工作,得到了中央政法委、司法部、卫生部、市委政法委、市司法局领导的充分肯定。

(三)律师事务所、律师等社会力量

近年来,我区法律服务业迅速发展,律师事务所已经发展到了136家,执业律师达到1955人。徐汇区司法局整合律师资源,深化和推进“双结对”工作,将律所与司法所结对活动进一步推广到律师与居村委结对。2012年,全区44家律师事务所与13个社区司法所结对提供法律服务,303名律师与全区所有居(村)委调委会“一对一”结对,实现了双结对的全覆盖。特别是2014年初,除在报纸上公布结对信息外,还制作载有小区结对律师照片、联系方式、服务信息等内容的海报,张贴在小区公共橱窗、宣传栏等位置,方便群众及时就近获取公益法律服务。双结对律师在小区主要开展以双休日为主的定时服务、以“夜门诊”为主的定点服务、以不定时轮换为主的巡回服务,开展法律咨询、举办法制讲座、参与疑难纠纷调处等,通过“双结对”活动,进一步发挥了律师在推进法治社会建设中的积极作用,切实预防和化解社区矛盾纠纷,有力地推动了社区的平安建设和法治建设。

(四)其他民办非企业类社会组织

《人民调解法》第三十四条规定,乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会,调解民间纠纷。这就为社会组织参与人民调解工作提供了法律依据。近年来,徐汇区积极探索通过政府采购的办法,引导社会组织参与人民调解工作。政府通过购买服务而不是直接供给服务,政府仅仅成为公共产品的采购方、调解服务质量的监督者和考核者,这既理顺了政府职能,也在一定程度上为基层政府减负。这一模式突破了养机构、养人办事的瓶颈,化解了财政供养人员加重行政成本的困局,优化了基层调解组织人员配置,提高了专业服务质量。

上海先行法治调解中心是一家在徐汇区注册成立,专门从事调解工作、具有专业法律背景的民办非企业社会组织。现有注册志愿者52名,其中党员28人,吸纳了包括教授、高级工程师、北美精算师、注册会计师、心理咨询师等各行业的专业人员。其法定代表人是一家律师事务所律师,这支队伍中超过三分之一的成员具有硕士以上学历,中高级职称约占60%。调解中心在商事、知识产权、金融等纠纷案件以及涉及外国企业和自然人、港澳台同胞、学校等特殊主体的纠纷上调解优势明显。徐家汇社区司法所通过政府购买法律服务岗位的方式,在调防一体化建设中,发挥第三方调解组织和社区人民调解组织的“双剑合璧”的作用,在社会资源整合、提高调解效率方面收效明显,同时通过为商圈内各类企事业单位提供法律服务,转变了原有的“先有纠纷后有调解”的工作模式,突显了“保障、发现、预防、化解、引导”的工作优势。

“绿主妇”最初是由一批退休的家庭主妇自愿结成的环保宣传活动团体,随着队伍的不断发展壮大和在小区内影响力的不断提高,“绿主妇”由行动小组逐步演变成有一定社会影响力社团组织——“绿主妇”议事会,参与小区自治管理。徐汇区司法局依托“绿主妇”的组织框架、推动成立了“绿主妇”调委会,下设调解工作室。将“绿主妇”引入人民调解,纳入“大调解”工作体系,相较于街镇、居委调委会,其非官方性、亲和力、自治性、影响力更为明显。通过主妇们“家长里短”的闲聊,可以及时发现矛盾纠纷的隐患,以“邻家阿姨”的身份参与矛盾纠纷的化解、边缘人群的帮扶,依靠骨干、志愿者力量,组织发动居民实现自我教育、自我服务、自我管理,促进邻里之间的和睦相处,从源头上预防和减少纠纷。自20135月底成立以来,调解的纠纷不仅涵盖了本小区范围,不少其他小区人也慕名而来要求人民调解。

为调解因城市建设所引发的各类矛盾纠纷,徐汇区专门成立了“徐汇区城市建设矛盾纠纷人民调解委员会”,采取政府购买服务的方式,由浩信律师事务所整建制参与调解工作。目前已在区政府重点项目“长桥新村旧住房综合改造基地”设立人民调解工作站。多年来,该调委会在城市动拆迁矛盾纠纷解决中发挥了重要作用。

二、社会力量参与司法行政工作的必要性及其障碍分析

社会力量从“管理”转变为“治理”,意味着我国将逐步构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的多元化社会治理格局。在现代社会,社会力量作为社会治理主体之一,具有自治性、组织性、公益性、专业性等特点,是社会利益关系的调节器,在化解矛盾纠纷中具有重要作用和独特优势,能够参与部分政府部分社会管理的职能,是增强社会发展活力、提高社会治理水平不可缺少的重要力量。

(一)社会力量参与司法行政工作的必要性

第一,从中央的要求来看,20139月,国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。开展政府向社会力量购买服务,创新公共服务供给方式,进一步提供更多更好的服务,是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施,是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举,是推动政府职能转变、推进政事、政社分开的必然要求。《指导意见》的出台,对于深化社会领域改革、推动政府职能转变、整理利用社会资源、激发经济社会活力、增加公共服务供给、提高公共服务水平和效率具有重要意义。

第二,从社会组织的优势和社会治理的现状来说,其一,社会组织参与社会治理能缓和社会矛盾,减少不和谐因素。社会组织来源于群众、扎根于群众,具有广泛联系群众、紧密贴近群众、直接服务群众的特点和优势,是不同群体实现自己意愿、维护自身权益的利益共同体。与政府相比,能更直接、更全面地了解社会各阶层的不同需求,并能以不同形式对需求做出直接、有效的反应。让社会组织参与社会治理,有助于增进政府与民众之间的双向沟通和交流,增进政府与民众之间的理解和信任,使党和政府找准群众最迫切需要解决的问题,使民众对政策充分的了解、认可与支持。另一方面,充分发挥社会组织的协调作用,可以在政府与个人之间建立一条“缓冲带”,减少民众与政府的对立情绪,从而化解社会矛盾,减少社会冲突,增强社会的和谐。其二,社会组织参与社会治理能弥补政府功能的不足。社会组织作为一种以公益性、互益性为活动方式,独立于党政体系、企事业之外的正式组织,具有一定的政治属性、群团属性、社会属性等。在现行的社会机制上,许多社会和经济事务,如行业协调和行业自律等方面,政府机构的行政调控手段都难以发挥作用,而社会组织却有较大的空间。其三,社会组织参与社会治理能有效强化社会服务。当前,社会事业发展相对不足,公共服务由政府一手包办的旧体制不断受到市场需求多元化、群众需求个性化的挑战。解决这些问题,不仅需要强化政府责任,也迫切要求鼓励社会力量扩大公共服务供给。社会组织具有组织引领、协调整合、示范带动和排忧解难的功能,最能发挥提供公共服务、增强社会活力、促进社会发展的作用。同时,社会组织所具有的宽容、互助、互惠、利他和公益志愿精神,使得社会组织成为社会成员在政府与企业之外,最能有效开展社会服务活动的群众性组织。通过社会组织,一部分“社会人”可以实现其本身应有的社会价值或更广泛的公益价值,增强自我管理的能力和社会责任感,减少对政府的依赖。

第二,从司法行政的现状来看,以社区矫正为例,截止20146月,徐汇区目前矫正对象404名(全年累计582名),安置帮教对象1357人,而13个街镇社会工作者只有32人,矫正、安帮对象的数量与社会工作者的人数对比悬殊,社会工作者的精力、能力有限,很难做到面面俱到,这也决定了必须要依托社会力量才能更多地满足服务对象的需求。以医患纠纷调解为例,随着社会的不断发展和进步,医疗技术水平日益提高,人们对自身的生命健康也越来越关注。在就医过程中,虽然医患双方所追求的目标都是治病救人,但种种原因导致的医患纠纷却逐年递增,曾经良好和谐的医患关系日渐淡薄,取而代之的是不断恶化、敌对的医患关系,这对医患双方都造成了不可承受之重。矛盾多发、易发、突发、群发等社会矛盾纠纷现状使人民调解工作显得尤为重要。以中立第三方为矛盾纠纷化解主体的社会组织,更有利于弱化对立情绪,平息事态纷争,引导社会善意释放。

(二)社会力量参与司法行政工作的障碍

目前,社会力量参与司法行政工作仍处于起步阶段,更多的是自上而下的要求性参与,在实践中也遇到了很多问题,在操作上也有诸多需要细化和完善之处,就目前而言,问题主要集中在以下几个方面:

第一,从司法行政自身来说,政府自身定位不准。以人民调解工作为例,当前许多纠纷,本是民间纠纷,但由于政府一方面过多地介入,使得自身被作为一方当事人而深陷其中,在承担过多责任的同时,又困难以平衡的各方利益而损失诚信。另一方面,在政策制定引导和行业监管等方面,政府的工作却显得不足,致使在矛盾化解领域,很多社会问题矛头直指政府。

第二,从社会力量自身来说,目前社会力量还不强大。社会力量参与司法行政工作带有较浓厚的行政色彩。社会力量参与司法行政,依靠政府的保障与支持,导致当事人对其中立性提出质疑。社会组织资金来源困难、人才资源难以有效保障也制约着社会力量更多地参与司法行政工作。

一是社会组织资金来源困难,运作成本过高。经费问题是社会组织普遍面临的难题。以上海先行法治调解中心为例,在调研中我们发现,虽然徐汇区司法局尽力给其争取了社会组织孵化基地的基本免费的办公场地,但每年来自政府机关的购买服务的费用难以满足其正常办公运转所需,很大一部分资金靠的是该中心主任作为律师打官司的费用来贴补,才勉强维持运转。

二是人才资源得不到保障。人才的流失也是当前社会力量参与司法行政工作的重大难题,需要加大力度提供物质和经费上的保障,并在政策上给予扶持。人才缺乏、人力资源水平不高。在调研中我们发现,社会组织普遍存在着人员流动性大、人员整体素质不高的问题。由于生活成本、住房成本比较高,而社会组织工作人员的待遇因为社会组织的公益性等因素并不高,当有更好的工作机会的时候,他们往往选择放弃,从而造成社会组织工作人员流动性大,同样原因,社会组织工作人员整体素质不高。社会组织资金的缺乏和人才的缺乏,直接影响到自身的建设,其结果就是社会组织运行的不顺畅。其影响一方面是在社会组织内部,没有为其自身的有效运行提供强力的人力、财力、物力支撑;另一方面是在外部,没有形成社会组织与政府之间的协调机制,导致各社会主体在管理社会事物中出现了职能重叠或者是缺位。

第三,社会力量参与司法行政工作的制度化渠道还不完全畅通,主要是培育扶持机制、保障机制、引导机制、介入机制和管理机制等还不够健全,应充分发挥制度建设在引导社会力量参与司法行政工作中的关键作用。

三、社会力量参与司法行政工作的探索途径

一个现代文明国家的治理体系和治理能力,必须要建立好纵横两个维度的坐标。从横向坐标来看,必须要形成政府、市场、社会三位一体、三位协同的架构,只有这样,才能用政府、市场、社会三者中的一者去弥补另两者的缺位和失灵;从纵向坐标来看,治理体系必须要形成上下合力,特别是落位于基层,应当“上下同粗”。

第一,加大宣传力度,提高社会对司法行政工作的认知。参与的前提是了解,若连司法行政工作是什么都不知道,如何谈得上积极参与。以司法行政中的新兴的工作之一社区矫正制度为例,我们要努力通过传统媒体、网络等多种宣传途径,加大对社区矫正的宣传力度,从而增强和扩大社区矫正工作的社会影响力,使各界都能正确地认识社区矫正,继而协助、支持该工作。可以引导和鼓励部分社区志愿者和非政府机关、民间组织的参与,从而带动其他社会力量。改革开放以来,我国的志愿者数量和民间社会组织有了一定程度的发展,我们可以充分利用现有的资源,引导和鼓励部分相关志愿者和民间组织参与,一方面,可以起到宣传示范作用,吸引更多的志愿者和民间组织加入;另一方面,作为社区与矫正人员沟通和交流的重要桥梁,他们的参与可以进一步推动社区居民互动关系的形成,为社区矫正工作的顺利开展,提供良好的外部环境。

第二,正确处理行政管理与社会自治的关系。司法行政机关管理中交织着行政管理权与直接培育社会自治的职权。比较典型的是“两结合”律师管理体制、人民调解管理制度等。众所周知,“两结合”的关键性就是正确处理好律师行政管理与律师协会自治之间的关系。对律师业的行政管理不能“事事过问、处处设卡”,将律协架空、架虚。同样,律协自治也不是放弃律师业的行政管理,司法行政机关应当关注律师业发展的政治性、方向性与原则性问题,及时、有效地指导与规范。笔者认为,律师行业自治不等于律师自治,司法行政机关应当加强律师惩罚机制的创新,在充分尊重律师行业自治的基础上,探索具有中国特色的律师奖惩措施,切实发挥律师作为社会主义法律职业者在社会主义法治建设中的作用。人民调解是具有中国特色的自治组织,司法行政机关对于人民调解工作的管理活动充满着社会权力色彩。以完善管理体制推动人民调解工作深入发展,不能仅限于队伍、设施与机制衔接上,还要注重在调解工作中倡导和谐理念,培育重和谐的社会风尚,努力促进社会主义和谐文化的发展。

第三,增加对社会组织的政策支持。以社会调解组织为例,目前对社会调解组织的政策支持主要体现为政府购买社会调解组织的服务这一方面。政府购买服务体现了公平原则,也有助于保障社会调解组织的可持续发展,同时,防止服务收费导致调解不公的现象出现。“上海先行法治调解中心”的运作模式就是徐家汇街道以政府购买服务的方式,与“上海先行法治调解中心”签订协议,每年出资为辖区内居民购买专业化的民间纠纷调解服务。政府通过资金投入对人民调解进行支持、扶助和利用,在不改变人民调解原有性质和运行方式的前提下,通过资金投入提供其生存发展的条件。同时,要在注册登记、资金支持等政策上倾斜,加强对社会调解组织的扶持力度,特别是刚成立的调解组织,做到“扶上马,送一程”,逐渐壮大社会调解组织队伍。

第四,培育更多可利用的社会资源,壮大社会组织规模。例如与执业中介机构合作,当矫正、安帮对象面临就业困境时,根据所需为他们提供工作,并且定期为这一类人群开展专场招聘会。或者与房屋出租机构合作,为居无定所的对象提供一个落脚的地方,安抚他们的不良情绪。政府还可加大对专业社会资源的投入,例如投资建设过渡基地,为刑释人员适应社会提供帮助,实现安帮工作一体化。

一是改善社会组织参与司法行政工作的制度环境。目前,对于扶持社会组织参与司法行政工作方面,制度建设相对比较缺失和滞后。在这种情况下,应在总结现有经验的基础上,逐步制定、完善有关的政策、规定和制度,如社会组织工作人员可以像金融人才一样享有专门的租房补贴等,从而促进社会协同主体积极参与司法行政工作。

二是重点培育有特色和有潜力的社会组织。对社会组织的资金扶持,不能一刀切,不能“阳光普照”、“撒胡椒面”。应重点优先扶持对徐汇司法行政工作有重要作用的重要社会组织。比如,可以在徐汇区范围内遴选出5-10个左右具有特色的、与徐汇发展密切相关的行业协会,给予较大金额的资金支持,发挥其对推动徐汇经济、社会发展的更大作用。通过这一办法,也充分发挥这些社会组织的示范效应,带动更多社会组织朝着有利于徐汇司法行政工作进步的方向发展。

第五,激发社会组织参与司法行政工作的内动力。一方面,要通过多种途径,唤起社会组织参与司法行政工作的自觉性,使社会组织认识到参与司法行政工作既是一种权利,也是一种义务与责任,自觉积极参与到依法管理社会的行列,充分发挥社会组织在经济建设、社会发展、法治进程中的促进作用。为保持社会组织参与司法行政工作的热情,一是制定有利于社会组织参与司法行政工作的程序和规则,为社会组织成员提供新的参与机制,激发主人翁热情。三是通过参与各种活动、项目合作,提高社会组织的影响力、凝聚力、号召力,增强品牌效应。另一方面,要培育社会组织参与司法行政工作的文化氛围。社会组织参与司法行政工作意识的培育、参与司法行政工作能力的提高、参与司法行政工作精神的形成,需要相应的文化滋润和文化支撑,党和政府应着眼于培育社会组织参与司法行政工作的文化氛围,通过文化熏陶,培育社会组织的公民意识、参与意识、社会责任意识。